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城市轨道交通补贴模式比较-

时间:2021-04-05 来源:菜螺文学网
 

  近年来,随着我国城市私家车数量的不断增长,交通拥堵状况不容乐观。作为缓解拥堵的有效方式,城市轨道交通正越来越受重视。截至2012年底,全国有35个城市已经开始建设城市轨道交通,或者已有相关规划。然而,城市轨道交通较强的正外部性,以及政府为保证公益性对其进行的低票价管制,使运营企业容易产生政策性亏损。在实践中,政府利用财政资金对运营企业进行补贴是常见的做法。因而如何提升补贴资金的使用效率,增强对企业的激励效果,是摆在政府决策者面前的现实问题。

  补贴的初衷是激励企业

  城市轨道交通补贴中,政府与运营企业之间存在委托代理关系:政府委托运营企业以低廉的票价为社会公众提供优质的交通服务,并给予一定的资金作为补偿;运营企业在获得政府补贴的同时成为其代理人,在自身利益最大化的前提下努力实现政府的意志。在这层委托代理关系中,存在两点不一致。

  一是政府和企业的目标不一致。政府的目标是为社会公众提供低价优质的交通服务,最大化社会福利,而运营企业则仅仅希望实现自身利益最大化。

  二是双方掌握的信息量不一致(即信息不对称)。运营企业作为整个过程最直接的参与者,其掌握有关生产经营方面的信息量多于政府,所以运营企业是处于信息优势的一方。在这种情况下,很容易产生道德风险:运营企业为最大限生活中如何预防癫痫发作度地获得财政补贴,有可能采取损害政府利益的行动。在这一过程中,用于弥补企业政策性亏损之外的补贴资金,即为政府付出的信息租金。信息租金的数量与政府补贴效果呈反比。政府设计补贴模式的初衷,就是如何在尽量减少信息租金的情况下,增加对企业的激励。

  统包补贴产生负向激励

  所谓政府统包补贴,系政府根据企业申报的上年度财务决算和本年度运营计划,确定补贴额,直接对运营企业的实际亏损情况进行全额补贴。这种模式的基本补贴逻辑是:由于票价管制以及外部性等因素,运营企业产生的所有亏损均为政策性亏损,为弥补市场调节的不足,政府理应对这部分亏损进行全额补贴。它的一个假设前提就是企业的经营是有效率的,而事实并不一定如此。企业的决策失误或者其内部治理的缺陷等原因也会产生亏损,即经营性亏损。如果政府对二者不加以区分、均给予补贴的话,会产生负向激励,或者说“棘轮效应”。

  政府根据企业提供的相关信息来确定补贴金额。企业如果从自身利益最大化的角度出发,有可能会在政府财政承受范围内,尽量夸大其亏损程度以获取更多的补贴。同时,如果企业努力经营,尽量减少其经营性亏损,这样换来的是财政补贴的减少,而如果企业“努力偷懒”,增加其经营性亏损的程度,反倒能够获得更多的补贴。所以对于企业来说,最好的选择就是尽量夸大亏损并“努力偷懒”,造成的后果不仅是企业的经营效率低下、成本升高,同时还会使政府的支出膨胀,财东营儿童癫痫病能治好吗政负担加重,浪费社会资源。

  包干补贴优于统包补贴

  所谓政府包干补贴,系由政府和运营企业进行协商,根据每年度企业的运行环境和运营状况,给企业一个包干补贴额度,除非出现较大的政策变动,否则该年度补贴额度不变。这种补贴模式的突出特点是企业不必上缴所有收入,并有一定的经营自主权。同时,政府也可以较统包模式时掌握企业经营的更多信息,能够对每年度企业运营过程中产生的政策性亏损进行粗略的判断,给出一个近似于最优补贴额度的补贴量。这样,政府只承担全部政策性亏损和一部分企业的经营性亏损,减少了补贴量。对于企业而言,此时它也要承担一部分经营性亏损,故必须更加注重自己经营决策和内部治理,以寻求自身利益的最大化。

  包干额度的大小直接关系到补贴的效果。如果包干补贴不能弥补企业的政策性亏损,那么企业每提供一单位轨道交通服务,都会产生额外的亏损,所以对企业来说最好的选择就是尽量少地提供交通服务。如果包干额度过大,甚至能够覆盖其经营性亏损,企业又会像统包补贴那样,产生负向激励。只有当包干补贴额度的数量,正好介于政策性亏损与企业全部亏损(即政策性亏损与经营性亏损之和)之间时,才会在减少补贴支出的同时,产生正向激励。

  由此可见,这种补贴模式是否有效主要依赖两个因素:一是政府是否掌握了足够的信息,对企业的政策性亏损进行较为准确的判断;二是政府工作人员是否具备一定的谈郑州市治疗癫痫病排名好的医院判能力,说服企业自己承担更多的经营性亏损。当政府只承担政策性亏损时,企业将承担全部经营性亏损,补贴效果达到最优。

  基于客运周转量进行补贴

  基于客运周转量的财政补贴模式,系按照企业客运周转量的水平确定补贴额度。这种补贴的基本思路是,政府将运营企业的客运周转量作为衡量其经营效果的主要指标,并对此进行定价,成为轨道交通服务的“购买者”。基于客运周转量的补贴模式要求政府部门能够在不完全依靠运营企业的情况下,较为精确地掌握客运周转量,并据此确定补贴数额。它明确地将客运周转量这一指标写进补贴合同中,并努力收集相关信息,从而对企业产生较强的正向激励。

  该种补贴模式下运营企业基本不存在负向激励或者激励不足的问题。同时,由于此时企业基本拥有完全的经营自主权,它会追逐自身利益。但是过分地追求企业自身利益最大化,有可能会使其行为与政府目标产生偏离,最直接的表现就是损害城市轨道交通的公益性。例如,既然运营企业获得补贴的额度完全由客运周转量来确定,那么有可能只偏好某些客流量较好的路线,而放弃一些较为偏远的路线。同时,假如企业在经营过程中,只专注于客运周转量的增加而忽视成本控制、服务质量等其他指标,不仅会因车内拥挤等原因损害公众的利益,还会加重政府的财政负担。

  总体来看,基于客运周转量的补贴模式,较好地解决了以往运营企业激励不足的问题,但是单一的客运周转量癫疯病怎么治疗指标并不能完全衡量企业经营效果,其他关键信息的缺失导致这种模式下的补贴合同是不完全的,仍然会产生较为典型的委托代理问题。

  加入服务及成本监督的补贴

  加入服务及成本监督的补贴,系政府根据企业的客运周转量,确定一个初步的补贴价格,然后定期或不定期对运营企业的服务质量以及成本控制等方面进行监督检查,如果发现相关指标符合要求,则给予适当的奖励,反之,则给予相应的惩罚。从本质上讲,基于客运周转量和加入服务及成本监督的补贴原理是一致的,都可以称之为绩效补贴。但后者显然拥有更多的有用信息,所以其补贴合同相对于前者来说,为一个严格的帕累托改进。

  加入服务及成本监督的补贴模式的优缺点,与基于客运周转量补贴相类似。某些指标一旦被写入补贴合同,将对运营企业在能够体现该指标的方面产生较强的正向激励。但是对于那些没有写入补贴合同的其他衡量企业经营效果的关键性指标,则容易被忽视,并有可能因此损害城市轨道交通的公益性。所以只要信息不完全,该种模式下的补贴合同也是不完全的。但是通过实践,将尽可能多的有用信息写进补贴合同,最终会使城市轨道交通的补贴效率向帕累托最优的目标逐渐靠近。

  (本文系教育部人文社会科学研究规划基金项目“基于资本构成多元化的城市轨道交通补贴机理与模型(09YJA790013 )”部分研究成果)

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